Por Equipo Garantías para la Paz de Cajar
Bogotá, 30 de octubre de 2026. El 13 de octubre de 2026, el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios del Interior y de Justicia, presentó con mensaje de urgencia el Proyecto de Ley N° 433 de 2026 Cámara – 296 de 2026 Senado. Según el trámite legislativo reportado, la iniciativa fue discutida y votada en primer debate por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes conjuntas el 21 de octubre de 2026, escenario en el que fueron negadas las ponencias de archivo y aprobado un texto reorganizado en veintinueve artículos. La ponencia positiva para segundo debate fue radicada el 27 de octubre de 2026.
El proyecto pretende modificar, adicionar y prorrogar disposiciones de la Ley 418 de 1997 para establecer instrumentos destinados al restablecimiento del orden público, la protección de la población civil, el desmantelamiento de organizaciones armadas y criminales y el sometimiento individual o colectivo a la Constitución y a la ley. La iniciativa continúa su trámite ante las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, dentro del término legislativo señalado para su discusión.
La iniciativa se presenta como una respuesta estatal frente a la expansión de organizaciones armadas, las economías ilícitas, el control violento de territorios y la insuficiente presencia institucional. Su planteamiento central consiste en ofrecer un régimen de sometimiento a la justicia ordinaria, acompañado de beneficios penales, programas de tránsito a la legalidad, medidas de reparación y transformaciones territoriales. La exposición de motivos sostiene que este modelo busca diferenciarse de los procesos de negociación política y concentrarse en el desmantelamiento de estructuras vinculadas con economías criminales y rentas ilícitas.
Sin embargo, la ponencia construye una categoría amplia de Actores Armados Ilegales o Terroristas que reúne organizaciones y estructuras de naturaleza jurídica diversa. La definición comprende, por una parte, grupos que operan bajo un mando responsable y ejercen control territorial suficiente para realizar operaciones militares sostenidas y concertadas, conforme al Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra y por otra, organizaciones criminales jerárquicas o en red dedicadas de manera permanente o continua a la ejecución de conductas punibles, conforme a la Convención de Palermo. También incluye organizaciones que cumplan funciones relevantes en economías ilícitas y que cometan o tengan la capacidad de cometer actos terroristas o de afectar gravemente el orden público, la seguridad ciudadana, la convivencia pacífica o los derechos de la población civil.
Esta equiparación genera una dificultad constitucional y jurídica central. El proyecto reúne bajo una misma categoría a grupos que podrían estar vinculados con un conflicto armado no internacional y a estructuras de criminalidad organizada cuyo sometimiento corresponde a la justicia. La Corte Constitucional ha distinguido entre los grupos armados organizados que cumplen los requisitos del DIH y participan en un conflicto armado, y las estructuras armadas organizadas de criminalidad de alto impacto, orientadas al sometimiento a la justicia y al desmantelamiento.
La denominación legislativa no determina por sí misma la existencia de un conflicto armado ni convierte automáticamente a una organización en parte de este. La aplicación del DIH depende de las circunstancias objetivas de la violencia, del nivel de organización de las partes y de la intensidad y duración de las hostilidades. Tampoco depende necesariamente de una motivación política: la Corte Constitucional ha señalado que el DIH no exige una finalidad política para que exista un conflicto armado no internacional.
La confusión producida por la categoría propuesta puede afectar la aplicación diferenciada del DIH, el derecho penal y el derecho internacional de los derechos humanos. Una organización criminal no se convierte automáticamente en parte de un conflicto armado por tener armas, presencia territorial o participación en economías ilícitas. Del mismo modo, un grupo involucrado en hostilidades no puede ser descrito exclusivamente como una estructura criminal si esa caracterización termina desconociendo las obligaciones derivadas del DIH.
El problema no se limita a la terminología. La categoría activa un tratamiento penal diferenciado y puede producir consecuencias relevantes para la identificación de integrantes, la ubicación de personas, la aplicación de beneficios, la verificación de compromisos y la definición de medidas de sometimiento. Por eso, sus elementos deben estar definidos con suficiente claridad y no pueden quedar sujetos a valoraciones abiertas como: Tenga la capacidad de cometer actos terroristas, cumpla funciones relevantes en un sistema de economías ilícitas o afecte gravemente el orden público. La Corte Constitucional ha exigido que, cuando una norma puede producir consecuencias penales, sus elementos sean determinados o determinables y permitan establecer con claridad la frontera entre lo lícito y lo ilícito[1]
Al someter bajo una misma disciplina punitiva y bajo el estigma de terroristas tanto a actores del conflicto armado (reales o potenciales sujetos de reconocimiento político) como al crimen organizado común, se genera una confusión jurídica de graves consecuencias. Esto desdibuja la aplicabilidad técnica y diferenciada del Derecho Internacional Humanitario (DIH) y expone al sistema penal a riesgos de afectación a las garantías de derechos humanos, debido a la ausencia de una tipificación dogmática diferenciada que reconozca la naturaleza política del delito en contextos de conflicto.
El proyecto pretende cerrar definitivamente la vía de la negociación política, encauzando todo tránsito a la legalidad por la ruta exclusiva del sometimiento penal ordinario. Esto no solo elimina la distinción técnica entre el actor político y el criminal común, sino que clausura las posibilidades de resolución negociada con grupos que sí poseen una naturaleza política, contraviniendo marcos de derecho internacional.
La ponencia conserva la distinción formal entre la fase administrativa y la fase judicial, pero concentra en el Ejecutivo facultades relevantes de coordinación, verificación, identificación y ubicación. El Consejo de Seguridad Nacional asesora al Presidente en la calificación de las organizaciones, el Ministerio de Justicia verifica individualmente las listas de integrantes y el Gobierno define aspectos operativos y logísticos de la fase administrativa.
Aunque la ponencia establece que las listas no acreditan por sí solas la pertenencia, que no generan automáticamente beneficios y que las decisiones sobre la libertad corresponden a la autoridad judicial, persisten riesgos relacionados con el uso de información de inteligencia, la reserva, la ausencia de mecanismos suficientes de contradicción y la posibilidad de que decisiones administrativas produzcan efectos prácticos antes del control judicial.
Si bien la nueva ponencia incorpora controles judiciales, revocatoria por incumplimiento, valoración del efecto conjunto de las medidas y un límite mínimo de pena para quienes ejercieron funciones de mando, no establece con suficiente claridad una exclusión general de los beneficios para quienes hayan cometido crímenes internacionales o graves violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH. La acumulación de rebajas, modalidades especiales de reclusión, libertad condicional y redenciones puede comprometer la proporcionalidad de la respuesta penal si no existen límites materiales suficientemente precisos.
La Corte Constitucional ha admitido mecanismos de justicia transicional cuando las concesiones en materia de justicia están acompañadas de contribuciones reales, proporcionales y verificables a la verdad, la reparación y la no repetición. Los beneficios no pueden analizarse de manera aislada si, considerados en conjunto, producen una respuesta desproporcionada frente a la gravedad de los hechos y los derechos de las víctimas.
La ponencia establece algunas medidas de participación de las víctimas en audiencias, permite aportar pruebas e interponer recursos, establece atención psicosocial y crea mecanismos de reparación administrativa y de destinación prioritaria de bienes decomisados. Pero estas medidas no configuran todavía un sistema integral de participación, reparación colectiva y territorial, protección de testigos, denunciantes y liderazgos comunitarios, ni garantizan que las víctimas y comunidades puedan incidir efectivamente en la valoración de los aportes de verdad, la conservación de los beneficios, la destinación de los bienes y la transformación de sus territorios.
Tampoco se desarrolla suficientemente una obligación autónoma e integral de investigar las responsabilidades institucionales, políticas, económicas y financieras que permiten la creación, permanencia y reconfiguración de las estructuras criminales. La verdad no puede limitarse a identificar integrantes, estructuras, rutas y economías ilícitas. Debe esclarecer también la participación de financiadores, terceros beneficiarios, agentes estatales, empresas, contratistas y autoridades que hayan tolerado, facilitado o encubierto la violencia. La CIDH ha advertido sobre los riesgos de investigaciones fragmentadas que no permiten establecer patrones de criminalidad, cadenas de mando y responsabilidad de máximos responsables.
La iniciativa tampoco articula de manera expresa y suficiente el régimen de sometimiento con la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y con la Política Pública de Desmantelamiento. La CNGS tiene funciones relacionadas con el diseño de políticas de sometimiento a la justicia de organizaciones criminales y sus redes de apoyo, así como con la incorporación de enfoques territoriales, diferenciales y de género. La política pública de desmantelamiento, por su parte, aborda dimensiones armadas, financieras, políticas, institucionales y transnacionales que no pueden ser sustituidas por el sometimiento o desarme formal de algunos integrantes.
Por estas razones, la solicitud de archivo no se fundamenta en la ilegitimidad de los fines perseguidos. El Estado tiene el deber de combatir las organizaciones criminales, proteger a la población, prevenir la violencia y promover el desmantelamiento de las estructuras que amenazan la paz y la seguridad. También tiene la obligación de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones de derechos humanos y las infracciones al DIH, garantizar los derechos de las víctimas y asegurar que cualquier mecanismo de sometimiento respete la responsabilidad penal individual, la autonomía judicial, el debido proceso y la imposición de sanciones efectivas.
La objeción se dirige al diseño actual del proyecto: una categoría amplia que reúne sujetos y fenómenos jurídicamente distintos, facultades administrativas con efectos relevantes, una fase administrativa cuyos controles todavía no están suficientemente desarrollados, un régimen de beneficios que debe examinarse en conjunto, exclusiones insuficientemente claras frente a crímenes internacionales, vacíos en materia de reparación colectiva, territorial y diferencial, participación limitada de las víctimas, y falta de articulación expresa con la CNGS y la Política Pública de Desmantelamiento.
El sometimiento tampoco puede reducirse al desarme formal de algunos integrantes. Si permanecen intactas las redes financieras, políticas, institucionales y territoriales que permiten la reproducción de la violencia, no se produce un desmantelamiento efectivo, sino condiciones para la reorganización criminal. Del mismo modo, una política no puede considerarse suficiente si aplica una categoría única a sujetos jurídicamente distintos, reduce la participación de las víctimas o desconoce la dimensión colectiva, territorial y diferencial de los daños.
El archivo permitiría iniciar un nuevo proceso legislativo, con deliberación suficiente y participación efectiva de las víctimas, las comunidades, los pueblos étnicos, las organizaciones sociales, la CNGS y las demás instituciones competentes. Una nueva iniciativa debería distinguir entre negociación de paz, sometimiento a la justicia y persecución penal, diferenciar entre grupos armados parte de un conflicto, estructuras de criminalidad organizada, financiadores, terceros beneficiarios, colaboradores, personas coaccionadas y comunidades afectadas, preservar la autonomía judicial y fiscal, excluir de beneficios incompatibles los crímenes internacionales y las graves violaciones, asegurar reparación integral, e incorporar controles independientes, financiación suficiente y garantías verificables de no repetición.
La seguridad y los derechos humanos no son objetivos incompatibles. Una política constitucionalmente legítima debe proteger a la población sin debilitar las garantías que sostienen el Estado de derecho. El sometimiento solo puede ser admisible si produce desmantelamiento efectivo, verdad suficiente y verificable, justicia proporcional, reparación integral y garantías reales de no repetición.
Consideramos que e Proyecto de Ley 433 de 2026 —296 de 2026 Senado, no asegura esas condiciones. Por ello, debe archivarse. Esto no implica renunciar al sometimiento ni al desmantelamiento de las organizaciones armadas y criminales, sino exigir que cualquier nueva iniciativa sea construida con mayor claridad normativa, participación efectiva, control judicial, articulación institucional y respeto estricto por los derechos de las víctimas, las comunidades y los pueblos étnicos.
En el Anexo se analizarán algunos aspectos de la Ponencia que será sometida a segundo debate.
[1] Corte Constitucional. CC – C367-2022