El Preámbulo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera de 2016 nos recuerda su razón de ser a juicio del Gobierno Nacional, “las transformaciones que habrá de alcanzarse al implementar el presente Acuerdo deben contribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio”. A juicio de las FARC-EP “dichas transformaciones deben contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales, que afecta especialmente a las mujeres, niñas y niños”. Por ello, su inclusión y priorización en el Punto 1, “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”. Esto es, la política agraria como un mínimo de justicia al campesinado colombiano para consolidar la paz y la democracia en el país.
De acuerdo con un análisis de Oxfam del último censo agrario oficial en Colombia – hecho en 2014, primera actualización en 45 años- nuestro país ha concentrado en muy pocas manos la tierra desde la independencia. El 1% de las explotaciones agrícolas de mayor tamaño ocupa el más de 80% de la tierra en Colombia. A su vez, las explotaciones menores a 10 hectáreas representan el 81% del total de explotaciones, pero no llegan a ocupar ni el 5% del área total. Razón por la cual Colombia es uno de los países con mayor concentración de tierra en América Latina y el mundo.
Esta inequidad extrema ha sido uno de los principales factores de conflictividad social en el país. Todos lo sabemos. No es el Acuerdo de Paz de 2016 el primero esfuerzo para hacer frente a este problema estructural.
El gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), a través de la Ley 135 de 1961, adoptó una reforma agraria redistributiva, con la entrega de baldíos o tierras de propiedad de la Nación a los campesinos y alguna expropiación de latifundios improductivos. El presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), hizo de la reforma agraria uno de los ejes de su estrategia de desarrollo, pensando que la entrega de tierra al campesinado no sólo incrementaría su nivel de vida sino que además fortalecería el mercado interno y el desarrollo industrial.
Se fortaleció así la institucionalidad responsable de implementar la reforma, especialmente el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA. Se vio en el campesinado no a un enemigo sino a un aliado del Estado y de sus políticas, por lo que estimuló su organización con la creación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC. Los avances se tradujeron en adjudicación de tierras, créditos a campesinos y creación de algunos distritos de riego.
Pero estos esfuerzos provocaron la resistencia de la élite terrateniente que, con la Ley 4 de 1973, abandonó la reforma agraria y la sustituyó por un modelo de desarrollo rural fundado en la modernización de la gran propiedad. Este modelo, que recogió el Pacto de Chicoral, dividió al movimiento campesino y radicalizó a algunos sectores que impulsaron tomas de tierras para acelerar la reforma agraria. Las tomas de tierras y las protestas campesinas aumentaron en esos años pero fueron violentamente reprimidas, a través de detenciones y asesinatos de muchos de sus líderes.
Fue así que Colombia desperdició la oportunidad no solamente de satisfacer los justos reclamos campesinos por la tierra y de lograr un desarrollo más incluyente, sino también de profundizar la democracia y evitar décadas de conflicto armado y violencia. Una situación muy parecida a la que estamos viviendo hoy con la resistencia de élites semejantes a la reforma rural del Acuerdo de Paz.
Esta resistencia de la élite se refleja en lo hecho y lo no hecho por parte del gobierno de Duque. Desde el inicio de su mandato, la implementación de la Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz ha sido precaria.
Por ejemplo, se ha recortado fondos en el Presupuesto de la Nación destinados a la Agencia Nacional de Tierras, ANT. Esta entidad clave sufrió una reducción abrupta del 25,5% para la vigencia 2020 (ley 2008 del 27 de diciembre de 2019) que se mantuvo en el presupuesto de 2021 (ley 2063 del 28 de noviembre de 2020). Para 2022 (ley 2159 del 12 de noviembre de 2021), hay un ligero pero insuficiente incremento.
El punto 1 del Acuerdo incluye los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y el Fondo Nacional de Tierras como un nuevo intento para democratizar el acceso a la tierra en Colombia. Este último se pensó como el principal mecanismo para distribuir la tierra, con el cual se propuso a adjudicar 3 millones de hectáreas de baldíos de la nación a campesinos sin acceso o con poco acceso a la tierra, al mismo tiempo que pretende formalizar 7 millones de hectáreas más. Pero acorde al último informe de la Contraloría sobre el cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones, solo se ha avanzado en un 4% en la meta trazada de entrega de hectáreas a través del Fondo de Nacional Tierras.
A lo anterior se suma el poco progreso en la actualización catastral a través del catastro multipropósito y las fallas de funcionamiento de la jurisdicción agraria, que también alertan sobre el futuro de la Reforma Rural Integral.
Es una verdad inescapable que la desigualdad en el acceso a la tierra es el caldo de cultivo que ha mantenido la conflictividad social en nuestro país por décadas. Si aspiramos a un tránsito a una sociedad más justa y pacífica, debemos movilizar todos los recursos fiscales y políticos disponibles, para lograr avanzar en esta materia.
El presidente Duque recibió un país con un Acuerdo de Paz y con índices de violencia política reducidos, pero lo devuelve en guerra: comunidades asediadas por grupos armados, desplazamientos forzados, masacres, asesinatos de líderes sociales y firmantes del acuerdo de paz, incluso por parte de la fuerza pública. No hay seguridad para quienes han dejado las armas ni solución al conflicto por la tierra que alimenta la guerra.
Estamos en una situación crítica. No debemos olvidar el fracaso del Pacto de Chicoral. Hay que seguir defendiendo la reforma rural a través de la implementación del Acuerdo de Paz.
